鄒玉川，原國家土地管理局局長，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第九、十屆全國委員會(huì)委員，中國土地學(xué)會(huì)第四、五屆理事長。北大、南大、南農(nóng)大土管學(xué)院兼職教授。
[導(dǎo)讀]日前，原國家土地管理局局長，中國土地學(xué)會(huì)第四、五屆理事長接受《中國自然資源報(bào)》專訪，回顧改革開放40年來土地管理歷程，總結(jié)土地使用制度改革經(jīng)驗(yàn)，展望未來發(fā)展方向，充分體現(xiàn)了老一輩土地管理人對(duì)土地管理事業(yè)的熱愛，啟發(fā)我們新時(shí)代土地管理人的新思考�，F(xiàn)予以轉(zhuǎn)發(fā)，以饗讀者。
鄒玉川局長認(rèn)為, “看問題要看整體、看全局、看長遠(yuǎn)，不能因?yàn)橐粫r(shí)一域的問題，就放棄對(duì)長遠(yuǎn)目標(biāo)的追求。”“制定政策要以基層的調(diào)研為根據(jù)，必須要有一線翔實(shí)的數(shù)據(jù)作支撐�！�
談到改革開放40年土地資源管理工作的歷程，鄒玉川局長總是有說不完的感悟。幾十年來，他投身于土地管理的第一線，參與見證了土地管理事業(yè)從起步到改革發(fā)展的進(jìn)程，用腦力、心力和腳力來思考轉(zhuǎn)型期中國土地利用和管理的問題，推動(dòng)中國土地管理領(lǐng)域的變革。
“無論是體制、機(jī)制、制度的構(gòu)建與創(chuàng)新，還是各項(xiàng)改革的深化與完善，在探索與決策之間，既有成功的喜悅，也有挫折和奮進(jìn)�！编u玉川說，他對(duì)今天土地管理事業(yè)的成就感到由衷的高興，對(duì)今后的自然資源事業(yè)發(fā)展充滿期待。
一、土地使用制度改革是我國整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革濃墨重彩的一筆
1987年3月鄒玉川從兵器工業(yè)部調(diào)入國家土地管理局,從此便與土地結(jié)下了不解之緣。歷史的機(jī)遇，讓他見證并經(jīng)歷了土地領(lǐng)域發(fā)生的巨大變遷。
1987年11月26日，深圳市政府劃出一塊面積為8588平方米的土地，進(jìn)行50年使用年限的有償出讓拍賣。這是新中國第一次將土地權(quán)利作為商品。一個(gè)月后，廣東省人大通過《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》，規(guī)定土地使用權(quán)可以有償出讓、轉(zhuǎn)讓。又過了4個(gè)月，《憲法修正草案》通過，把禁止出租土地的規(guī)定刪去，改為“土地使用權(quán)可以按照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。
回過頭來看當(dāng)時(shí)的變革，鄒玉川感慨萬千，“土地使用制度改革是我國整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，也是其中色彩濃重的一筆。它率先突破了土地不是商品的禁區(qū)，在維護(hù)我國社會(huì)主義公有制的前提下，創(chuàng)造性地提出了土地所有權(quán)和使用權(quán)可以分離的構(gòu)想。通過土地出讓改變了長期以來我國土地?zé)o償、無限期、不流動(dòng)的計(jì)劃模式，培育完善了土地市場，實(shí)現(xiàn)了土地從單純的資源屬性到資源資產(chǎn)屬性并重的轉(zhuǎn)變�！�
如何看待過去30年土地領(lǐng)域發(fā)生的變遷？鄒玉川說要客觀。首先，土地使用制度改革從根本上鞏固了社會(huì)主義土地公有制，并使國家土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到了實(shí)現(xiàn)。其次，它建立了用地的自我約束機(jī)制，改變了過去不節(jié)約用地、浪費(fèi)土地的現(xiàn)象，促進(jìn)了節(jié)約集約用地，加強(qiáng)了耕地保護(hù)。通過土地市場的建立，我國較快實(shí)現(xiàn)了土地資源的市場化配置，為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)、提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。更重要的是，土地使用制度的改革對(duì)我國的和平崛起起到了關(guān)鍵性作用。
改革開放之初，深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)出讓土地使用權(quán)，收取出讓金，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，開創(chuàng)了一條以土地為信用基礎(chǔ)，積累城市化原始資本的獨(dú)特道路。從此，成百上千的現(xiàn)代城鎮(zhèn)如雨后春筍般崛起。
鄒玉川回憶到，當(dāng)年，曾培炎同志在考察北京二輕系統(tǒng)企業(yè)“退二進(jìn)三”以后，對(duì)土地使用制度改革給予了充分肯定，認(rèn)為土地使用制度改革是促進(jìn)企業(yè)改革的“靠山、后臺(tái)、原動(dòng)力”。
“同時(shí)，也要清醒地看到‘土地財(cái)政’帶來的嚴(yán)重問題，房價(jià)降不下來，貧富差距拉大，占用大量資源，以及金融風(fēng)險(xiǎn)�！编u玉川認(rèn)為，看問題要看整體、看全局、看長遠(yuǎn)，不能因?yàn)橐粫r(shí)的問題，就放棄對(duì)長遠(yuǎn)目標(biāo)的追求。決策要看本質(zhì)，解決問題非一日之功。我們要看到已經(jīng)解決了哪些，哪些還沒有解決，要跟所處的時(shí)代和國家的實(shí)際情況相結(jié)合。我相信中國人特別是我們系統(tǒng)的同志，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，沒有克服不了的因難。比如，深圳“土地財(cái)政”已經(jīng)悄然退出，深圳的實(shí)踐證明，以稅收代替“土地財(cái)政”是可行的。
二、“耕地是可以動(dòng)態(tài)平衡的”
回顧自己過往的工作，鄒玉川認(rèn)為最重要的一項(xiàng)就是確立和完善了耕地總量平衡制度。耕地總量平衡制度基于我國人多地少的基本國情，是現(xiàn)如今耕地保護(hù)制度的核心，也是我國經(jīng)濟(jì)管理體制和管理模式的重要基礎(chǔ)。
1993年前后的房地產(chǎn)熱，使我國耕地保護(hù)面臨嚴(yán)峻的形勢和巨大的壓力。
回憶起當(dāng)時(shí)的情景，鄒玉川說，那可真是吃不好，睡不著�！爱�(dāng)年國家組織搞的土地詳查到1994年，基本數(shù)據(jù)已經(jīng)都出來了。我的印象是當(dāng)時(shí)建設(shè)用地?cái)?shù)量已經(jīng)不少了。”
1994年召開的部分省(區(qū)、市)的土地整理座談會(huì)上，蘇州市主管領(lǐng)導(dǎo)以及國土資源局的同志提出，經(jīng)過土地整理，新增耕地5%～10%�！斑@讓我們很震驚。如果蘇州這樣農(nóng)地利用比較充分的地區(qū)，能夠通過整理增加10%的耕地，那么全國通過農(nóng)地整理增加的耕地面積就會(huì)非�？捎^了�！甭犃颂K州的匯報(bào)后，鄒玉川還不敢完全相信，他與當(dāng)時(shí)國家土地管理局的同志決定去實(shí)地調(diào)研。
“當(dāng)時(shí)在蘇州，我和大家一天看13個(gè)點(diǎn)，實(shí)地看了土丘荒地、廢河道等的平整。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民把廢河泥挖出來，填到公路兩邊的荒溝地里，一片好地就‘造’出來了。當(dāng)時(shí)調(diào)查出來寬度為一米以上的田埂超億畝，再加上廢河道、公路兩邊的廢棄地、礦山的復(fù)墾等，這些都是可以通過土地整理變?yōu)楦氐�。�?/font>
看完現(xiàn)場，鄒玉川心里有底了，他想耕地總量能不能動(dòng)態(tài)平衡？以此為基礎(chǔ)，通過論證和測算，他提出了全國耕地總量平衡的構(gòu)思。
一方面，在全國范圍內(nèi)配置土地資源和加強(qiáng)管理，減少對(duì)耕地的亂占濫用；另一方面，通過開發(fā)整理補(bǔ)充耕地，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡�！斑@一設(shè)想很快得到了中央領(lǐng)導(dǎo)的肯定。我們開始積極通過制度設(shè)計(jì)，建立省級(jí)耕地占補(bǔ)平衡制度，采用經(jīng)濟(jì)手段和政策措施，從而確定了我國的耕地保護(hù)機(jī)制的基礎(chǔ)和管理模式。”鄒玉川說。
政策剛提出來，也遭到了很多質(zhì)疑。鄒玉川認(rèn)為，“動(dòng)態(tài)平衡，不是今天提出來明天就實(shí)現(xiàn)，它是一個(gè)過程；其次，它的范圍不是單純的以縣為單位，而是在一個(gè)大區(qū)域，才有回旋余地。通過開發(fā)、復(fù)墾、整理，三方面增加耕地來實(shí)現(xiàn)�！�
這一過程讓鄒玉川體會(huì)最深的是，大政策一定要有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作支撐，拍腦袋是不行的。而基層總是有各種求生存、求變化、求發(fā)展的創(chuàng)新點(diǎn)，要盡可能到一線去，這是獲得真知的好機(jī)會(huì)。
三、四個(gè) “不斷進(jìn)步的法寶”
回眸土地管理事業(yè)40年走過的歷程，鄒玉川總結(jié)了四個(gè)“得益于”，他說這是土地管理事業(yè)不斷進(jìn)步的法寶。
首先，得益于我國改革開放的大背景和宏觀政策導(dǎo)向。沒有國家的全面改革開放，就不會(huì)有土地使用制度改革的實(shí)驗(yàn)和成功；沒有全黨解放思想，開拓進(jìn)取，就不會(huì)有土地使用制度改革的發(fā)展和未來。
其次，得益于中央堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)和各部門的支持配合。他回憶說，早在國家土地管理局建立之初，鄧小平等領(lǐng)導(dǎo)同志就明確提出了發(fā)揮土地資產(chǎn)作用，籌集城市建設(shè)資金的土地使用制度改革的初步設(shè)想，對(duì)土地使用制度改革給予了大力支持和具體指導(dǎo)，為推動(dòng)土地管理事業(yè)的改革發(fā)展指明了方向。憲法和土地管理法的修改，黨中央、國務(wù)院兩次發(fā)文等，沒有中央領(lǐng)導(dǎo)下決心是不可能辦到的�！包h中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的支持是我們做好工作的根本保證。現(xiàn)在，在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的指引下，我們更要依靠黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，更加努力地做好我們的資源管理和改革工作。”
再次，得益于地方的首創(chuàng)精神。土地使用制度改革是從深圳開始探索起步的；耕地占補(bǔ)動(dòng)態(tài)平衡，是在考察蘇州地區(qū)13個(gè)點(diǎn)以及對(duì)湖北等地的基礎(chǔ)上提出來的；舊城改造是1991年在福州市長研討班，調(diào)研“七星井”、“五一”廣場周邊改造后提出來的。真正的經(jīng)驗(yàn)多半來自于基層的實(shí)踐，只有根植于實(shí)踐探索的改革經(jīng)驗(yàn)，才會(huì)順利推行并取得成功。
最后，得益于謀事創(chuàng)業(yè)的好班子，并且有一個(gè)“能戰(zhàn)斗”的隊(duì)伍。談到班子，鄒玉川多次提到王先進(jìn)同志。“他是國家土地管理局第一任局長，我給他當(dāng)了7年副手，深知他為人平和，更是剛正不阿。他把全部精力和心血都用到了事業(yè)上。國家土地管理局在非常艱苦的條件下，逐步建立各項(xiàng)制度，首次提出基本農(nóng)田保護(hù)，亂占濫用耕地的整治取得顯著成效。特別是提出并探索研究土地使用制度的改革，他是創(chuàng)始者。我接班后，班子的同志繼承了先進(jìn)同志的好思想、好作風(fēng)，大家協(xié)同一致，班子成員之間沒有‘疙疙瘩瘩’的事，都是一門心思干事業(yè)。”
談到未來，鄒玉川堅(jiān)信，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場早晚有一天會(huì)實(shí)現(xiàn)�！笆袌鼋�(jīng)濟(jì)沒有分農(nóng)村和城市，市場在資源配置中起決定性作用，并沒有拋開農(nóng)村，也沒有拋開農(nóng)村建設(shè)用地�！彼J(rèn)為，改革要穩(wěn)步推進(jìn)，現(xiàn)在還有很多條件不成熟，特別是規(guī)劃沒有起到應(yīng)有的作用，基層管理還存在許多不太守規(guī)矩的現(xiàn)象。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)取得了一定的成效，要實(shí)現(xiàn)大范圍入市，就要規(guī)范好，不能把土地私有化。
“改革的過程不會(huì)一帆風(fēng)順，但大趨勢是不可阻擋的�！编u玉川說。
